Der Präsident der Vereinigten Staaten von Amerika, Donald Trump -Bild: Flickr.com / NATO North Atlantic Treaty Organization CC BY-NC-ND 2.0

Die Probleme mit Trumps Anspruch an Venezuela und den Iran.

Von David S. Cohen und Zoe A.Y. Weinberg / Foreign Affairs

In den letzten Jahrzehnten haben sich finanzielle und wirtschaftliche Sanktionen zu einem Schlüsselinstrument der US-Außenpolitik entwickelt. Die Trump-Regierung hat dieses Instrument besonders stark in Anspruch genommen, insbesondere in ihren Bemühungen, einen Regimewechsel in Venezuela und im Iran herbeizuführen. So berichtete der nationale Sicherheitsberater John Bolton am 21. März, dass, wenn der venezolanische Präsident Nicolás Maduro die Macht nicht aufgibt, „er und seine Kumpane finanziell erwürgt werden“. Am nächsten Tag verkündete das Weiße Haus Sanktionen gegen eine der großen venezolanischen Banken und vier ihrer Tochtergesellschaften. Man erklärte, die Vereinigten Staaten würden „weiterhin Schritte unternehmen, um Maduro, sein Regime und diejenigen, die ihn unterstützen, unter Druck zu setzen, bis sie aus dem Weg gehen und einen demokratischen Übergang zulassen.“

Und obwohl die Regierung in ihrer Forderung nach einem Sturz des iranischen Klerusregimes eher unhöflich war, sind die Forderungen, die sie an Teheran gerichtet hat, so hoch, dass sie, wie der ehemalige US-Botschafter Robert Blackwill argumentiert hat, „für den Iran praktisch unmöglich ist sie zu erfüllen, ohne seine Führung und sein Regierungssystem grundlegend zu ändern.“ US-Präsident Donald Trump, mit anderen Worten, „fordert einen Regimewechsel im Iran, ohne es so zu nennen.“

Am 22. April unternahmen die Vereinigten Staaten den jüngsten Schritt in diese Richtung, indem sie ankündigten, sie würden sich weigern, Ausnahmen zu erteilen, die es anderen Ländern erlauben, iranisches Öl zu kaufen. Ein Versuch, „die Ölexporte des Iran auf Null zu bringen“, so die Pressesprecherin des Weißen Hauses, Sarah Sanders. Das venezolanische und das iranische Volk verdienen sicherlich bessere Regierungen, und eine solche Änderung würde den Interessen der USA dienen. Aber die Anwendung der Sanktionen der Trump-Regierung bei dieser Verfolgung wird wahrscheinlich fehlschlagen. Darüber hinaus wird es wahrscheinlich die Kraft der Sanktionen als ein außenpolitisches Instrument der USA schwächen.

Bei richtiger Anwendung können Sanktionen dazu beitragen, ein Ziel zu überzeugen, sein Verhalten zu ändern. Damit die Sanktionen auf diese Weise funktionieren, müssen sie auf ein Verhalten abzielen, das das Ziel, wenn auch nur ungern, ändern kann. Die anvisierte Partei muss auch davon ausgehen, dass die Sanktionen aufgehoben werden, wenn sie das fragliche Verhalten aufgeben.

Sanktionen, die in diese Richtung entwickelt wurden, haben immer wieder funktioniert. Sie waren erfolgreich, um Finanzinstitutionen auf der ganzen Welt davon zu überzeugen, ihre Geschäfte mit denjenigen zu beenden, die Terrorismus finanzieren oder die Verbreitung von Atomwaffen fördern – ein Hauptanliegen der gezielten Sanktionen unter den Regierungen von George W. Bush, Obama und Trump.

Die Sanktionen der USA schwächten auch den Griff des Militärs in Myanmar und veranlassten es 2015 schließlich, Wahlen abzuhalten. Die vielleicht bemerkenswerteste Sanktion der USA gegen den Iran unter der Obama-Regierung – unterstützt von Washingtons internationalen Partnern – trug dazu bei, die iranische Regierung zu überzeugen, dem Joint Comprehensive Plan of Action zuzustimmen, nach dem die Entwicklung von Atomwaffen eingestellt werden sollte.

In jedem dieser Fälle haben mit Sanktionen Bedrohten oder Belegten klar verstanden, was sie tun müssen, um den Druck zu vermeiden oder zu beenden. In jedem Fall waren und sind die sanktionierten Parteien bereit und in der Lage, die erforderlichen Änderungen vorzunehmen, auch wenn dies finanziell oder politisch schmerzhaft war. In all diesen Fällen haben die Vereinigten Staaten schließlich Sanktionen aufgehoben (oder beschlossen, sie nicht anzuwenden), wenn das Ziel sein Verhalten anpasste.

Ein unmögliches Ziel

Die Logik zwingender Sanktionen gilt jedoch nicht, wenn das Ziel der Sanktionen ein Regimewechsel ist. Einfach ausgedrückt: Da die Kosten für die Aufgabe der Macht immer die Vorteile der Sanktionsentlastung übersteigen, kann ein anvisierter Staat der Forderung nach einem Regimewechsel nicht zustimmen.

Der Kalkül ist besonders deutlich für revolutionäre Regime wie die im Iran und in Venezuela. Deren Anspruch auf inländische Legitimität beruht teilweise auf ihrem öffentlichen Widerstand gegen die Vereinigten Staaten. Egal wie intensiv, der Druck der US-Sanktionen wird Autokraten wie den iranischen Ayatollah Ali Khamenei oder Venezuelas Maduro niemals überzeugen, dass es ihnen oder ihren Ländern besser geht, wenn sie ihre Revolutionen im Gegenzug für Sanktionshilfe aufgeben würden. In der Tat ist dies eine wichtige Lektion für Washingtons halbes Jahrhundert vergeblicher Bemühungen, das kommunistische Regime in Kuba zu stürzen.

Einer der Autoren dieses Aufsatzes, David Cohen, arbeitete während der Obama-Administration im Finanzministerium. Als sich der Sanktionsdruck auf den Iran in den Jahren 2013 und 2014 verschärfte, argumentierten einige, vor allem in Kongress- und Think-Tanks, dass Washington und seine internationalen Partner, anstatt Sanktionen gegen politische Zugeständnisse anzubieten, den Druck erhöhen sollten, bis das iranische Regime zusammenbricht. Es gab jedoch nicht nur keine Anzeichen dafür, dass das Regime kurz vor dem Zusammenbruch stand, es gab auch keine historischen Präzedenzfälle für Regierungen, die als direkte Folge eines langfristigen Sanktionsdrucks fielen.

Es gibt wenig Grund, heute in Venezuela oder im Iran ein anderes Ergebnis zu erwarten. Die einseitigen US-Sanktionen fordern einen erheblichen Tribut. Aber diese wirtschaftlichen Auswirkungen sollten nicht mit dem politischen Erfolg verwechselt werden, insbesondere wenn ein Regimewechsel das Ziel ist. Trotz der rückläufigen Wirtschaft setzen sowohl Venezuela als auch der Iran nach wie vor auf Investitionen in ihre internen Sicherheitsdienste, die zur Unterdrückung des Dissens eingesetzt werden.

Venezuela ist möglicherweise einem Regierungswechsel näher als der Iran. Dies ist zum Teil auf die effektiven Bemühungen der Trump-Regierung zurückzuführen, die Opposition international zu unterstützen. Dennoch zeigt das Maduro-Regime – mit einem loyalen Militär, einem rücksichtslosen inneren Sicherheitsapparat, kubanischen Beratern und kritischer finanzieller Unterstützung aus Russland – keine Anzeichen eines freiwilligen Rücktritts.

Amerikanische Überreichweite

Selbst wenn es unwahrscheinlich ist, dass Sanktionen einen Regimewechsel in Venezuela und im Iran auslösen, könnte man fragen: „Was ist der Nachteil, wenn man es versucht?“ Obwohl nicht-zwingende Sanktionen von Nutzen sind – beispielsweise das anvisierte Regime um Ressourcen für bösartige Aktivitäten zu berauben – sind die Nachteile von Bedeutung.

Sanktionen belasten unschuldige Dritte naturgemäß mit Kosten. Und je komplexer die Sanktionen sind, desto höher sind die Kosten, und es ist wahrscheinlicher, dass sie unbeabsichtigten Schaden verursachen. Die US-Sanktionen gegen Venezuela und den Iran sind außerordentlich komplex:

Primärsanktionen verbieten Parteien in den Vereinigten Staaten die Ausübung einer Reihe geschäftlicher und finanzieller Aktivitäten mit Unternehmen in beiden Ländern. Sekundäre Sanktionen verhindern indes, dass amerikanische Einzelpersonen, Banken und andere Unternehmen mit ausländischen Unternehmen, die mit dem Iran Geschäfte machen, Geschäfte tätigen. Solche Sanktionen verursachen sowohl für US- als auch für ausländische Unternehmen erhebliche Compliance-Kosten und rechtliche Risiken. Sie können auch unbeabsichtigt die Märkte beunruhigen, wie die jüngste Episode mit US-Sanktionen gegen den russischen Aluminiumgiganten Rusal zeigt. Die Trump-Regierung musste eine Reihe von Sanktionsverzichten erlassen, um den Zusammenbruch des globalen Aluminiummarktes zu verhindern, bevor sie schließlich der Aufhebung der Sanktionen gegen das Unternehmen zustimmten.

Es ist auch nicht möglich, Sanktionen so präzise festzulegen, dass eine Kollateralschädigung der Bevölkerung des Ziellandes vermieden wird. Sanktionen, mit denen die Politik einer Regierung grundlegend geändert werden soll, betreffen in der Regel den Kern der Wirtschaft des Ziellandes. Obwohl die US-Sanktionen den Handel mit Lebensmitteln, Medikamenten und Medizinprodukten immer ausnehmen, haben die Sanktionen gegen Venezuela und Iran die Krisen beider Länder offensichtlich verschärft. Dies hat zu einer Abschwächung der Wirtschaftstätigkeit und zu einer Zunahme der Inflation und Arbeitslosigkeit geführt.

Diese Kollateralschäden sind zu rechtfertigen, wenn Sanktionen zur Verfolgung eines verhältnismäßig und plausibel erreichbaren politischen Ziels verhängt werden. Beispielsweise die Schaffung von Hebelwirkung für Atomverhandlungen mit dem Iran oder die Überzeugung Russlands, den Minsk-Prozess zu respektieren. Wenn jedoch breit angelegte Wirtschaftssanktionen zur quixotischen Verfolgung eines unmöglichen Ziels wie Regimewechsel verhängt werden, sind sie im Grunde rein strafend. Das venezolanische und das iranische Regime mögen es verdient haben, für ihr erbärmliches Verhalten bestraft zu werden; ihre Leute nicht.

Wenn die Vereinigten Staaten strafrende Sanktionen verhängen, schwächt dies nicht nur das Sanktionsregime, sondern führt auch zu Ressentiments und zur Entfremdung potenzieller internationaler Partner. Die Macht der US-Sanktionen hängt weitgehend vom Status des Dollars als globale Reservewährung und bevorzugtem Tauschmittel für den internationalen Handel ab. Dadurch spielt das US-Finanzsystem eine übergroße Rolle bei Geschäftstransaktionen auf der ganzen Welt. Die globale Dominanz des Dollars ist jedoch relativ neu und keineswegs dauerhaft oder vorbestimmt.

Als Reaktion auf das, was sie als US-Überreichweite wahrnehmen – insbesondere in Bezug auf sekundäre Sanktionen, die auf Einrichtungen aus Drittländern abzielen – suchen andere Akteure, darunter China und die Europäische Union, aktiv nach Wegen, um ihr Engagement in Dollar und US-Finanzsystem zu begrenzen. Je mehr die Vereinigten Staaten Sanktionen anwenden, um eine Politik zu verfolgen, die keine internationale Unterstützung hat, desto mehr Länder, einschließlich der Verbündeten der USA, werden Alternativen zum Dollar und zum US-Finanzsystem suchen. Wenn sie solche Alternativen finden, ist dies nicht nur ein Schlag für die Sanktionspolitik der USA, sondern auch für die Position der Vereinigten Staaten im globalen Finanzsystem.

Letztendlich wird der Einsatz mächtiger Sanktionen bei dem fehlgeleiteten Versuch, einen Regimewechsel in Venezuela und im Iran zu provozieren, nicht nur von sich aus scheitern – langfristig wirkt sie gegen die außenpolitischen Interessen der USA und bedroht die amerikanische Wirtschaft.

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